Table of Contents

  • Alle arbeidstilsyn i Norden arbeider ut fra en uttalt risikobasert tilnærming. For å nå denne målsetningen er det nødvendig med en metodikk som er i stand til å identifisere risikoutsatte virksomheter, næringer og arbeidstakere. Per i dag er det stor variasjon mellom de nordiske arbeidstilsynene med tanke på hvor langt etatene har kommet i utviklingen av slike metodikker. For flere av landene er derfor utviklingspotensialet på dette området stort.

  • English

    Alle de nordiske arbeidstilsynene har en klar målsetning om at tilsyn med arbeidsmiljø skal være risikobasert. På et overordnet nivå innebærer dette at tilsynsaktiviteten skal rettes mot de næringer, virksomheter og deler av arbeidslivet der risikoen er størst. I dette prosjektet har vi studert hvordan arbeidstilsynene i Norge, Sverige, Danmark, Finland og Island realiserer den risikobaserte tilnærmingen i praksis. Rapporten viser til at variasjonen mellom landene er stor. Årsakene til dette ligger blant annet i det kunnskapsgrunnlaget etatene har til rådighet. Risikobasert tilsyn forutsetter et bredt sammensatt kunnskapsgrunnlag for å dekke de varierte risikoer som arbeidsmiljøfeltet rommer. Tilgangen til data på feltet varierer imidlertid mellom de ulike arbeidstilsynene. Det samme gjelder for analyseressurser. Dette får konsekvenser for hvordan etatene omsetter den risikobaserte tilnærmingen i praksis. Likeledes varierer også de signalene som sendes fra politisk hold. En eksplisitt forventning fra politiske myndigheter om utvikling av systemer for risikobasert tilsynsvirksomhet, synes å være av stor betydning.

  • Innenfor en rekke offentlige reguleringsområder i Norden i dag er det en uttalt strategi at tilsynsmyndighetene skal arbeide risikobasert. Hvilke tilsynsområder dette gjelder for kan variere på tvers av ulike land, men gjelder typisk for områder som finans, sjøfart, strålevern, petroleumsproduksjon, miljøvern, matvareproduksjon og arbeidsmiljø. Det kan variere fra en tilsynsmyndighet til en annen hva som legges i begrepet “risikobasert”, men kort sagt vil det normalt innebære å rette ressursene inn mot de aktiviteter eller virksomheter der risikoen er antatt å være størst. Tilsynsmyndigheter som arbeider ut fra en risikobasert tilsynsstrategi vil derfor typisk forsøke å tilpasse ressursbruk i takt med den identifiserte risikoen.

  • En sentral del av det offentlige tilsynsarbeidet innenfor arbeidsmiljøområdet dreier seg nettopp om det å velge ut virksomheter for tilsyn. I prinsippet finnes det minst tre ulike metoder for valg av tilsynsobjekter. Vi kan benevne disse som populasjonsomfattende tilsyn, tilfeldige tilsyn og risikobaserte tilsyn (Blanc, 2013). Det skal også nevnes at det finnes tilsynsetater som arbeider ut fra ulike kombinasjoner av risikobasert, populasjonsomfattende og tilfeldige tilsyn. Dette gjelder eksempelvis for det svenske Livsmedelsverkets kontroller av næringsmiddelkjeden (Livsmedelsverket, 2016) og for det norske Mattilsynets tilsyn med dyrevelferd (Mattilsynet, 2017).

  • For å kartlegge status og utfordringer vedrørende risikobasert tilsyn i de nordiske arbeidstilsynene er det i prosjektet benyttet fem ulike verktøy for innsamling av data.

  • Arbeidstilsynet i Norge er en statlig etat underlagt Arbeids- og sosialdepartementet. Etaten er organisert med et direktorat og syv regioner, der hver region har et antall underliggende tilsynskontorer knyttet til seg. Direktoratet ledes av direktøren for Arbeidstilsynet, mens den enkelte region ledes av egne regiondirektører. Direktoratet er Arbeidstilsynets overordnede organ og har ansvar for strategi, styring, utvikling, regelverk og kommunikasjon. De enkelte regionskontorene har ansvar for gjennomføring av tilsyn i virksomheter som ligger innenfor regionens geografiske område, men direktoratet er klageinstans for vedtak som fattes i regionene. Regionkontorene er også ansvarlige for å gi veiledning og informasjon til virksomhetene som ligger innenfor dens geografiske område. Den enkelte region er i tillegg ansvarlig for å gi veiledning og informasjon på tvers av regionene om forhold knyttet til sine spesifikke nasjonale fagområder. Eksempelvis har Arbeidstilsynet Midt-Norge det faglige ansvaret for blant annet typegodkjenning av stillaser og stiger, mens Arbeidstilsynet Vestlandet har det faglige ansvaret for blant annet røyk- og kjemikaliedykking.

  • Arbetsmiljöverket i Sverige er en statlig etat underlagt Arbetsmarknadsdepartementet. Etaten er organisert med syv avdelinger som er direkte underordnet generaldirektøren. Avdelingene dekker funksjonene inspeksjon, jus, regler, administrasjon og analyse, kommunikasjon, internasjonale spørsmål og HR. Inspeksjonsavdelingen, som består av fem regioner, har ansvar for gjennomføring av tilsyn. Avdelingen for administrasjon og analyse har ansvar for blant annet analysearbeid og styring av virksomheten. HR-avdelingen er en støtte til virksomheten i strategiske HR-spørsmål som angår organisasjon, leder- og medarbeiderskap og kompetanseforsyning. Jusavdelingen utfører juridisk relaterte arbeidsoppgaver, som blant annet å besvare juridiske spørsmål fra allmennheten innen arbeidsmiljølovens virksomhetsområde. Regelavdelingen har ansvar for arbeid knyttet til lovbestemmelser, EU- og standardiseringsarbeid, men jobber også med markedskontroll, risikovurderinger, støtte og deltakelse i inspeksjoner, m.m. Avdelingen for internasjonale spørsmål har ansvar for arbeid som skal bidra til bedre arbeidsmiljø også på arbeidsplasser i andre land enn Sverige, fortrinnsvis i Europa. Kommunikasjonsavdelingen har ansvar for intern og ekstern kommunikasjon. Sistnevnte utgjør, sammen med virksomhetsområdene analyse, regler og inspeksjon, Arbetsmiljöverkets kjernevirksomhet.

  • Arbejdstilsynet i Danmark er en statlig etat underlagt Beskæftigelsesministeriet. Etaten er organisert med en sentral enhet og tre regionale tilsynssentre. Den sentrale enheten er plassert i København og består av Direktionen (direktør og to visedirektører), Direktionssekreteriatet, Service og Arbejdsmiljøfagligt Center. Sekretariatet til Arbejdsmiljørådet er i tillegg organisatorisk plassert som en del av Arbejdstilsynet. I 2016 ble dessuten arbeidsskadelovgivningen lagt inn som et nytt område under etaten. Tilsynsaktiviteten er samlet i de tre tilsynssentrene, som hvert har ansvar for gjennomføring av tilsyn med virksomheter innenfor regionens geografiske område. Tilsynssentrene har sin egen tilsynsdirektør, og er inndelt i ulike bransjerelaterte tilsynsgrupper, henholdsvis TG1, TG2, TG3 og TG4, med sine respektive tilsynssjefer. Disse tilsynsgruppene er like i de tre tilsynssentrene, og det er én tilsynssjef som har ansvar for å sikre at det skjer en koordinering av tilsyn og reaksjoner på tvers av landets regioner innen hver av TG1 til TG4. Tilsynssenter Øst har i tillegg et koordinerende landsdekkende ansvar for temaet sosial dumping.

  • Arbetarskyddsförvaltningen (Työsuojeluhallinto) i Finland består av Avdelningen för arbete och jämställdhet ved Social- och hälsvårdministeriet, samt ansvarsområdene for arbeidervern ved fem regionale statlige forvaltningsorganer. Avdelningen för arbete och jämställdhet har ansvar for utarbeidelse av lovverk, etablering av strategier, håndtering av utviklingsplaner og programmer, samarbeid med interessegrupper og utvikling av tilsynsmetoder. Avdelingen behandler også myndighetsbeslutninger knyttet til markedsovervåkning av maskiner og personlig verneutstyr. De fem uavhengige regionskontorene styres av Avdelningen för arbete och jämställdhet, og er hvert ansvarlig for å føre tilsyn med arbeidsmiljø i sin region, fremme aktiviteter som bedrer sikkerheten på arbeidsplasser, gi råd og veiledning i arbeidsmiljørelaterte saker, samt praktisk gjennomføring av markedsovervåkning av maskiner og personlig verneutstyr. Kun tilsyn med bestilleransvaret organiseres nasjonalt.

  • Vinnueftirlitið er en statlig etat underlagt det islandske Velferdsdepartementet. Etaten er organisert i fire divisjoner, og har en ledergruppe bestående av en direktør og tre divisjonssjefer. Divisjon 1 har ansvar for virksomhetstilsyn, og består av avdeling for virksomhetstilsyn, yrkeshygienisk avdeling, teknisk avdeling og avdeling for utvikling og kvalitet. Divisjon 2 har ansvar for forskning og opplæring, og består av avdeling for forskning og helse og avdeling for opplæring og informasjon. Divisjon 3 har ansvar for tilsyn med mobile maskiner, og er inndelt i fire faggrupper, henholdsvis heiser, kraner, trykkutstyr og andre maskiner og utstyr. Divisjon 4 er en tverrgående divisjon med ansvar for støttefunksjoner. Denne består av administrasjonen, en juristavdeling og en IT-avdeling. Siden januar 2017 har etaten ikke lenger vært inndelt i ulike regioner, men utgjør én felles region med virksomhet ved ni kontorer i ulike byer og hovedkontor i Reykjavík. Divisjonssjefene for Divisjon 1 og 3 har det overordnede ansvaret for respektive tilsyn. Inspektørene som har tilknytning til kontoret i hovedstaden har spesifikke bransjer de fører tilsyn med. Dette er ofte basert på inspektørenes faglige bakgrunn, og det er vanlig at man med noen års mellomrom roterer mellom ulike bransjer. I områder som er tynnere befolket er det også færre inspektører, og disse fører tilsyn med flere bransjer. Etatens styre består av en ordstyrer, fire representanter fra arbeidstakersiden og fire representanter fra arbeidsgiversiden. Direktøren deltar i styremøtene og forbereder disse sammen med ordstyrer. Styrets rolle består blant annet i å markere politikk og å gi råd i overordnede arbeidsmiljøspørsmål.

  • Til tross for at alle de nordiske arbeidstilsynene arbeider ut fra en uttalt risikobasert tilnærming, er det, som vi har sette i de foregående kapitlene, store variasjoner i hvor godt tilnærmingen er utbygd og hvordan den fungerer i praksis. Vi skal nedenfor diskutere forskjeller og likheter mellom de nordiske arbeidstilsynenes tilnærming, drøfte noen sterke og svake sider og, der det er mulig, peke på noen av årsakene til at noe fungerer bra og at noe fungerer mindre bra. Dette resulterer i neste kapittel i en oppsummerende konklusjon, hvor råd om videre arbeid med forbedring av de risikobaserte tilsynsregimene presenteres.

  • For alle de nordiske arbeidstilsynene er det en klar målsetning om at tilsyn med arbeidsmiljø skal være risikobasert. På et overordnet nivå innebærer dette at tilsynsaktiviteten skal rettes mot de næringer, virksomheter og deler av arbeidslivet der risikoen er størst. For å oversette denne målsetningen til et praktisk nivå, vil det måtte innebære at etatene på basis av visse risikokriterier utarbeider en metodikk, eller en systematisk tilnærming, som gjør det mulig å identifisere de mest risikoutsatte virksomhetene. På det mest detaljerte nivået innebærer dette å identifisere konkrete tilsynsobjekter, på et mer generelt nivå å identifisere spesifikke tema, risikoutsatte næringer eller grupper av arbeidstakere.